摘要：大学内部教学质量保障体系符合问责的条件，体现了问责的基本要素，构建大学内部教学质量保障体系就是对问责的回应。当前大学内部教学质量保障体系中的问责制仍然是行政主导型的。设计多元主体参与的问责制、建立全面绩效考核、年度报告、完善问责程序等有助于构建更加合理的大学内部教学保障体系。
关键词：问责制，教学质量保障体系，教学管理，制度建设
大学作为学术机构和社会灯塔，理应承担保障并提高教学质量的学术与社会责任，而主动构建内部教学质量保障体系就是对这种责任的回应。如何构建有效的内部教学质量保障体系，实践探索和理论探讨中均有不同的做法与阐述。如果从明确责任主体与范围、主动作为构建责任体系、配套相应的责任机制，从而确保大学内部教学质量的持续提高未必不是一种新的思路。因此本文拟从构建大学内部教学质量保障体系的问责现状、存在问题、趋势与途径等方面予以剖析。
一、大学内部教学质量保障体系中的问责要素
何谓“问责”（accountability）？从字面上理解，问责就是要求某人或某事能够被“说清楚”或“算清楚”的“能力”或“可能性”，隐含着最基本的帐薄式说明方式及帐薄“最低限度曝光”原则。不仅如此，问责还存在诸如透明度、外部监督、公共利益、权力和“委托—代理”等内在要求。因此，问责就其实质而言是和权力以及责任紧密相关的，即有权就要有责，权责要一致，有责就要负责，负责了要奖励，不负责要惩罚。
可以说，问责就是追究责任的过程，其目的是回应外部需求并且改进自身工作。所谓问责制就是将内部各关系、过程、手段、目的制度化的规定。就其构成要素而言，问责制一般有以下几个方面：一是权责体系，即有关问责主体与问责对象的权责划分；二是问责主体与客体，即谁问和问谁；三是问责内容，也称问责范围，即问什么；四是问责程序，即如何问；五是问责后果，即如何办，包括责任的承担及救济、改进等事项。
基于上述对问责及问责制的分析，构建大学内部教学质量保障体系就是一个践行责任的过程，在此过程中大学必须向利益相关者交代责任，这是大学作为利益相关者组织的必然要求。该过程涉及相应的制度安排，而且各项制度安排体现了问责的要求，符合问责的三个条件，即回应性、奖惩性和强制性。就回应性而言，构建大学内部教学质量保障就是为了回应政府和社会各种力量对于教学质量的要求。就奖惩性而言，对教学质量的后果有追究问责的要求：满足了责任要求，有奖励；完成不了责任要求就是“失责”，则伴有惩罚。就强制性而言，各个大学都有追究教学质量责任的正式机构和相关文件，拥有强制制裁的能力，违背职责的组织和个人可能被惩罚。
构建大学内部教学质量保障体系就是践行问责制，即大学内部各组成部分围绕各自责任进行自我报告、解释说明以及实施奖惩的过程，并检验出哪些地方需要改革和如何进行改革等。问责的主要内容包括院系课程和教学的质量、研究与学术的质量、教师和学：生的质量以及学校组织机构的管理质量。据此得出，构建大学内部教学质量保障体系是大学内部问责的应有之义。
二、大学内部教学质量保障体系中的问责现状
基于上述对大学内部教学质量保障体系的问责要素分析，本文以部分大学网站上公布的和近年来有关期刊杂志上正式发布的内部教学质量保障体系设计的文本为材料依据，试图揭示当前大学内部教学质量保障体系的问责现状。作为研究对象的大学在50所左右，既有部属大学，也有地方大学，有一定的代表性。
（一）权责体系
《高等教育法》规定，高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准。据此，大学的责任就主要体现在具体的办学行为、对教育的具体管理和质量控制上。以“对谁负责和负什么责”为分析框架，大学的责任形态还可以明确表述为：对直接参与教学活动的团体负责，负责将学生学习的成果交待清楚；对直接和间接支付教育费用的团体负责，负责将他们对高等教育投资所能得到的回报交待清楚；对直接和间接管理与规范高等教育的团体负责，负责将大学的社会效益交待清楚。
作为社会公共组织的大学的核心任务是培养人才，提高教育教学质量并保证教育教学质量达到国家的规定标准是其重要使命和责任。构建大学内部教学质量保障体系就是保障大学教学工作水平，这是基于大学保证教育教学质量达到国家规定的标准等义务和责任的一种回应。大学内部质量保障体系的构建正是以此权责体系为基础。关于这一点，大学内部质量保障体系的文本几乎都有明文界定。
（二）问责主体与客体
理论上讲，大学内部各利益相关者因为问责内容的不同，均可以成为大学内部问责的主体。就大学内部质量保障体系的现状来说，问责主体是以行政组织为主导。文本显示，当前大学内部教学质量保障体系组织工作模式为，校长办公会议是教学质量管理的决策机构，其拥有两个决策辅助组织，一个是学校教学督导与评估专家委员会，另一个是教学指导委员会（学校教学质量管理政策咨询与质量审计机构）；教学质量管理的核心组织机构是学校教务部门，执行校长办公会议决策，负责领导和协调全校教学质量的管理；学校各个职能部门在教务部门的组织协调下，各自承担职责内的教学相关质量管理职能（比如后勤集团、设备处、实验室处、学工部、团委、科技处等机构）；院系是教学质量管理的最基层责任单位，负责本单位范围内的教学质量管理的计划、组织落实、检查、评估、支持保障等工作，向学校教学督导与评估专家组和学校教学指导委员会反馈教学信息，提供决策参考。
关于问责客体，因为大学内部的利益相关者都要对提高教学质量负有相应的责任，于是大学内部的行政部门、院系以及师生个人都应是问责的对象，成为问责的客体。但在当前的实际工作模式中，问责的客体主要是教师和学生。通过分析文本，我们可以清晰地发现这一点，问责过程主要是指行政组织追究教师和学生的失责，而教师和学生还尚不能对大学各级行政机构以及院系追究相关责任。当然这里并不排除上下级行政组织之间的追责。
（三）问责内容
问责内容也称问责范围或问责事由，主要解决问什么的问题。大学内部质量保障体系包含的内容非常多，根据文本可以看出，各所大学共同关注以下五个方面的内容：一是背景保障，即人才培养目标和质量标准；二是投入保障，即教学条件和人力资源；三是过程保障，即人才培养过程的管理与监控；四是结果保障，即教学效果评价；五是机制保障，即质量保障各个环节的评价、反馈和持续改进。但是分布并不均匀，其中“过程保障”和“结果保障”两个要素受到普遍重视（80%以上的大学都有相关规定），“背景保障”要素的重视程度次之（50%以上的大学都有相关规定），而“机制保障”和“投入保障”两个要素受到重视的程度相对较低，涉及大学均不足50%。
（四）问责程序和手段
问责程序是指如何问，包括问责启动、信息整理、呈现评价与反馈等环节。就文本调查来看，在问责启动方面，可以划分为两种类型：一种是事故性问责，一种是常规性问责。几乎所有大学对事故性问责的启动、应急程序以及手段均有相关规定，比如对教师教学事故的处理。常规性问责体现在教师的年终考核和日常的教学评价当中，几乎所有大学均有相关责任的规定，比如教学工作量的规定、教学水平的认定等。在信息整理和呈现方面，大多数大学没有建立起常规的教学数据库，建有“教学状态基本数据库”的大学只有1所，多数大学只有教学简报，而没有年度教学质量报告，也没有要求各个院系提交年度教学质量报告。在评价和反馈方面，各个大学都建立起较为完善的评价体系，但是侧重点并不一致，大约有28%的大学开展了院系本科教学工作评估，38%的大学有专业评估，50%的大学有课程评估，70%的大学有教师教学质量评估，24%的大学有学生学习效果评估。
（五）问责后果
问责后果是指问责对象需要承担相应的责任、做出必要的改进，如有必要，还可以采取某些救济措施。如在行政问责制中，被问责的相关人员承担责任的方式主要有公开道歉、书面检查，公开谴责、戒勉、通报批评、引咎辞职、撤职、免职，行政处分等。在大学内部教学质量保障体系的结果处理上，因为有各种评估的存在，一般都伴随着相应的惩罚和奖励，常见的奖励和惩罚措施有评优以及津贴的浮动等等。在改进规定方面，大约只有20%左右的大学有明文规定。而在救济环节方面，几乎所有大学在教学质量内部保障体系上都没有相关规定，即是说，如果被处罚，问责对象将没有正常的渠道去申诉。
三、大学内部教学质量保障体系中的问责类型及其问题
（一）问责类型
教学质量保障体系问责从不同的视角可以划分不同的问责类型，问责类型的划分主要基于问责主体和客体之间的权责关系。问责主体与问责对象之间的关系可细分为横向关系和纵向关系。从横向关系看，可为外部关系和内部关系，其中，外部关系是指问责主体是问责对象之外的行为体，而内部关系则意味着问责主体与问责对象处于同一部门。从纵向关系看，可分为垂直关系和平行关系，其中，垂直关系是指问责主体与问责对象之间的一种自上而下或自下而上的关系，平行关系则是指问责主体与问责对象之间没有上下之分，双方处于平等地位。
就当前我国大学内部问责主体和对象的关系维度来看，大学内部教学质量保障体系中的问责关系是典型的垂直关系。问责主体是学校的行政部门及其领导，而问责客体是各个院系的教师和学生，二者是分离的，是一种典型的行政主导的问责机制，行政部门问责主体与院系师生问责对象之间是一种外部垂直关系。有关教学的各种审查评估监督机构都是行政单位，和院系师生截然分开，两者不是平等关系，而是一种服从与被服从的关系，行政部门追究和认定院系的责任，而院系却没有权力追究和认定行政部门的责任。因此，从内容和范围上讲，问责涉及到院系的课程、教学质量等，但是涉及到各个组织的教学管理职责比较少见，也不能对相关领导进行教学绩效评估。从问责的程序与结果来看，由于行政部门和领导是问责主体，问责的程序和结果都由他们来确定，一般都是自上而下地审查或者评估，而基层的院系及其教师和学生却无权审查和评估行政部门和领导。
（二）质量保障体系中存在的问责问题
大学内部形成以行政主导的教学质量保障体系源于其政府主导型的外部环境，因为组织的合法性来源于各类组织环境，包括组织所面临的政治期望与制度、社会规范、观念制度等为人们“广为接受”的社会事实。不可否认行政主导的问责制对构建教学质量保障体系有很大优势，如效率性和执行力之高，但对大学组织而言，仍然存在很多问题，主要有以下四个方面：
一是缺乏全面的责任意识。建立大学内部教学质量保障体系是对其责任意识的回应，根本目的不是为了追究责任，而是为了使得大学更加以自觉的责任意识来开展教育教学工作。在外部本科教学评估工作推动之下，大学通过内部教学质量保障体系的建立，责任意识大大加强。但问责是由行政主导，这种责任意识是片面的、外在的。当前教学质量保障体系的问责很大程度上是对上级政府主管部门和高层领导负责，而不是对学生和社会负责，是一种管制型的问责制。行政是强势的一方，师生甚至院系难免陷入“问责恐惧症”，不是把教学视为全校的一种内在的责任意识，很大程度是为了应对来自政府和高层的问责。
二是权责体系错位。问责要求权责一致，也是权责体系设计的基本原则，即有多大的权力就担负多大的责任，权力的行使和责任的承担是匹配的。但是在当前大学内部教学质量保障体系设计中没有能够完全体现该原则。大学作为利益相关者的组织，教师肩负着教学、科研与提供社会服务的重要使命，学生是教育服务的对象和“产品”，大学管理人员是大学运行的组织者、协调者和服务者。就利益相关程度而言，教师和学生是大学内部中最重要的组成部分，管理者是受教师和学生的委托代理来行使管理权力。但行政主导的问责，行政的责任最小，权力却最大，师生的责任最大，权力却最小，只是象征性地听取意见和建议，权责体系明显错位。
三是问责内容和程序不完善。如前所述，当前大学内部教学质量保障体系的问责内容体现出不均衡的局面，各大学之间在内部质量保障体系要素结构方面的差异也比较大。这种要素内容和结构失衡现象，反映出部分大学对于内部质量保障体系的内涵及要素功能的理解和把握还不够准确和全面。由于是行政主导，问责内容仅限于教师和学生，或一般行政人员，而有关重大的与行政相关的问责内容被有意无意地忽视掉。教学质量的问责制也存在程序不完善的问题，比如忽视改进环节，缺少救济环节，师生如果遭受不公平的惩罚，没有相关渠道让他们进行申诉等。
四是问责目的出现一定程度的异化。构建教学质量保障体系不仅是追究责任的过程，而且是提升质量的过程。追究责任只是工具和手段，提高教学质量才是最终目的。但行政主导的问责是工具理性导向的，以服从上级和追求效率为目的，非常注重可以量化的指标和手段的使用。在当前大学教学质量保障中，过于强调指标体系和量化数据，尤其是关键性的少数指标，如国家级和省级的教学成果、教材、课程等，并称之为“质量工程”，被视为评判大学教学质量以及分配相关资源的重要依据，当然也是问责的主要内容。显而易见，这些量化的少数数据只能反映教学的一部分，如公平公正的教学成果奖只能代表部分教学的质量，并不能代表全校教学质量的最高水平。而教师为了满足这些评估指标的要求，就不得不急功近利，千方百计获得奖项和项目，但这样做无助于在整体上提高教学质量。
四、大学内部教学质量保障体系中的问责趋势和途径
（一）问责趋势
保障和提升教学质量既是大学应尽的责任，也是法理所赋予的使命。从问责的角度看，构建大学内部教学质量保障体系的目的是为了促使大学自觉地养成应有的责任意识，确保人才培养的高水平和高质量。但是从前述分析来看，当前我国大学内部所构建的教学质量保障体系已经具备问责的各项要素，只是从问责类型来看，大学教学质量保障体系仍然是以行政为主导的问责类型，其主要特征就是：问责主体是行政机构，问责对象是教师和学生，两者是一种上下级的层级权责关系。由此导致大学教学质量保障体系存在一系列问题。因此，从行政为主导的问责类型转变为多元主体参与的问责类型是未来的必然选择，并且构建新型的问责制是大学的内在诉求。
大学并不是政府的一级行政组织，行政机构的一套问责体系并不适应学术机构，因为大学本质上是一个学术组织，其核心责任无疑是学术责任，学术责任体现在大学的人才培养、科学研究、服务社会以及文化传承等各项活动之中。因此，大学内部问责制的出发点和目的都应围绕学术责任开展，作为学术主体的教师和学生理应成为问责的主体之一。另外，从利益相关者的角度而言，教师和学生是最重要的利益相关者，尤其是学生，他们在一定程度上是最重要的“顾客”，但是在当前的教学质量保障体系中，“顾客”却没有问责的权力。
构建大学内部教学质量保障体系多元问责机制，首先在于外部制度环境的改变，即所谓的大学“去行政化”，政府不能把大学当成政府组织来管理。其次，在大学内部建立起较为平衡的教学管理机制，要赋予教学委员会独立运作的权力，而不是在行政领导之下，这样才可以对教学管理的行政组织和各级院系进行监督和审查。教学委员会成员构成应根据单位的不同而不同，主要是为了保证委员会的成员有必要的专业能力，必要时可以邀请能提供专业条件和技术能力的外部人员参加，保证问责的客观性和公平性。最后，需要给予学生及其组织独立监督学校教学质量的权力，学生评教等活动应受教学委员会的领导而不是行政支配。行政部门、教师以及学生之间建立起较为平衡的权力结构才可能使得教学质量保障体系建立起相互问责的机制。
（二）构建新型问责制的路径
打破行政主导型的问责制，从而构建多元主体参与的问责制，基于上述分析，需要从以下几个方面改进工作：
建立全面绩效考核制。在世界范围内，“绩效”概念取得了与“责任”概念同等的地位，开始成为问责制的标准。在大学内部教学质量保障体系中，全面绩效考核首先是相关人员和组织的全面问责，不能只是行政对师生的问责。在美国，作为实现绩效提升的关键环节，美国大学校长的绩效考核已经成为常态性的制度，主要分为两类：年度评估和阶段性评估。年度评估通常覆盖一个行政年度，主要依据校长的自我评价和董事会掌握的第一手资料来进行。每5年左右进行一次阶段性考核，通常都会设计结构化与系统化的考核信息收集方法，考核主体的构成也比较复杂，除了本校人员之外，一般都有外部考核专家的参与。此外，需要科学设计作为问责依据的绩效评估指标，使问责真实反映大学应承担的教学责任。对教学评价而言，单纯统一定量的考核肯定不能完全反映教学质量，而应该分门别类、针对不同的问责对象，坚持定量与定性相结合，考虑到整体性，设计较为全面细致的指标体系。
建立年度报告制度。年度报告是进行绩效问责的一个重要途径，是由各院系以及学校分别就教学质量做出的年度总结，其内容可以覆盖各本科和研究生专业所有的教学工作，以及对教师和学生在教学方面的支持系统等，也可以仅涉及其中某个侧面。年度报告是学校内部，特别是专业和院系分内之事，完全可以根据本单位的实际情况和质量保证工作的需要，确定报告的内容，每年可以有特定的重点，比如报告一年来的教的情况、质量保证工作的情况、教学管理统计数据、外部考评人报告、学生反馈意见、教师反馈意见、内部评估报告、外部专业认证报告等，并且年度报告还必须向全校公布。
建立较为完备的问责程序。首先是自我问责和外部问责相结合。对教学质量要从自我问责开始，所谓自我问责主要是部门对自己的任务及优秀标准的评价，以及对外部机构授予的等级及对毕业生就业状况的看法等，然后在自我报告的基础上通过外部审查和评估给予诊断，并给予相关的评估报告。其次，重视教学质量的反馈与改进环节，在教学质量保障体系当中，对于提出相关改进意见而不予改进的可以明确提出问责要求。最后，建立一定的救济渠道，在相关问责奖惩之后，各个主体有申诉的正规渠道和相关依据。
【作者系昆明理工大学教师】