一、引言
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（简称《纲要》）明确提出要以体制机制改革为重点，完善中国特色现代大学制度。我国高等教育领域的相关学者对此已做了不少理论探讨。袁贵仁认为，“现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下，大学面向社会，依法自主办学，实行民主管理”。马陆亭、范文曜指出，我国现代大学制度建设的基本内涵是界定好政府与大学的关系，明确大学的治理结构，并以规范性的章程保证。张应强、高桂娟认为，现代大学制度的本质是通过协调和规范大学组织的内外部关系，以保证大学的文化地位，从而使大学更好地履行其文化传承及文化创新的职责。可以说，学界对于建立现代大学制度的重要性和迫切性达成了共识，但是在现实工作中，如何针对目前中国大学运行中面临的种种约束，在实际工作中推动现代大学制度建设，仍然是一个不小的难题。配合清华大学第23次教育工作讨论会，我们对这个问题进行了初步分析。当前改革高等教育体制机制的弊病应该从完善现代大学制度入手，理清大学外部治理与内部治理的关系，在探讨大学外部治理改革的同时，从制定大学战略规划、起草大学管理章程、完善大学决策机制等举措入手，积极推进大学内部治理的改革，从而开拓高等教育体制机制改革，完善中国特色现代大学制度的新局面。
二、现代大学制度的治理内涵
大学治理是现代大学制度的核心。治理理论强调多元主体协商共治、注重组织绩效评估、要求决策公开透明，从而构建政府、市场、社会力量与大学的良好互动关系。大学作为学术性组织，不仅需要调节组织内部成员之间的关系，维持组织的运行，还需要与大学外部建立良好的关系，营造适宜大学发展的外部环境。因此，大学治理可以划分为两个系统：大学外部治理和大学内部治理。
（一）大学外部治理
大学外部治理主要指大学外部的制度安排及其环境，如政府对大学的监管、市场对大学的影响以及社会各方面对大学所产生的作用。大学外部治理强调重：构政府、市场、社会与大学的关系，认为政：府在高等教育治理中主要扮演协调者和：质量监控者的角色，政府应与社会、高校、公民组织合理分权，政府依法治校，向服务型政府转变；大学外部治理注重发：挥社会力量的作用，提倡引入市场机制，鼓励教育中介组织的发展等，构建大学与社会各方面的和谐关系。针对中国高等教育发展的现状，大学外部治理的两个核心问题就是大学与政府的关系及大学与社会的关系。
建立大学与政府的新型关系——转变政府职能，落实大学自主权。大学培养人才、创造知识和服务社会的传统使命及其松散耦合的组织机构特征要求大学拥有充分的学术自主权，而中国特定的国情和经济社会发展阶段也要求政府对大学的办学方向和运行模式实施有效的引导和监管。但目前我国的宏观教育管理体制对大学采取直接管理的方式，从而影响了大学活力的发挥。因此，大学外部治理的关键在于调整政府职能，落实大学办学自主权，注重大学质量绩效问责，从直接管理转变为有效监管，从过程管理转变为结果管理。
建立大学与社会的合作关系——引入市场机制，加强社会外部联系。引入市场机制不仅可以实现政府管理权力的转移和补充，拓宽大学经费来源，还可以加强大学的灵活性和社会交往能力。引入市场机制还可以促使大学根据社会需求的变化调整人才培养的数量、结构和层次，增强大学人才培养与社会需求的契合。此外，加强与社会外部的联系，吸引社会人士参与大学治理，可以帮助大学更加明确其使命定位，获得更多的社会支持，并完善对大学的有效监督。
（二）大学内部治理
大学内部治理主要指为实现大学的使命定位所做的内部制度安排，如大学行政事务决策机制、教学与研究的激励机制、确保教学质量的质量控制体系、提高办学效率的各种方法等。大学内部治理涉及到大学各个不同利益群体(党委、校长、校务委员会、学术委员会、学院、教授、学生、行政人员等)在大学运行管理中的权责分配，体现了大学问责制结构的变化、学校内部关系和角色的重构。大学内部治理的关键在于如何明确内部权责划分并建立相应的制约机制，主要体现在以下几个方面：党委和行政的权责分工与监督制衡、学校及院系权责分工与监督制衡、行政管理与学术主体之间的权责分工与监督制衡、教学主体与客体之间的关系等。
明确党委和以校长为首的行政机构的权责分工。党委领导下的校长负责制是我国高等教育管理体制的特色。党委对大学发展的政治方向把关，对重大事项具有决策权。大学校长是大学法定代表人和大学教学、研究和社会服务等行政管理工作的负责人。校长对党委负责不代表校长是党委决策被动的执行者。校长要在维护党委领导核心地位的基础上，发挥其在大学行政管理方面的作用和决策力。因此，明晰党委和校长的权责，将两者的工作有机结合，有利于促进党委领导和大学校长之间形成和谐的工作关系。
理顺大学与院系的权责分工与监督制约关系。以学科为基础组建的院系或研究中心等是大学核心教学研究活动开展的基本单位。由于不同学科领域知识活动的独特性，很多教学研究活动难以在学校一级进行统一的具体管理。明确学校与下属机构在教学科研活动中的权责分工，提高下属机构在教学科研活动中的自主权，建立与下属机构自主权相对应的学校对院系教学科研活动的监督制约机制，是学校和院系关系改革的核心。
建立行政权力与学术权力和谐治理的工作机制。大学活动的核心是教学科研等知识创造、传播与应用的活动，有其内在的客观规律。因此，学术权力必然体现在大学基本运行活动中。但是教学科研活动作为一种社会组织的活动，需要涉及大量的人力资源、物资设备等的调配使用，需要通过有效的行政管理来保证资源的有效利用和教学科研活动的有效开展。因此，以学术人员组织的各种委员会机制和以专业行政管理人员组成的各级行政管理机构和谐有序的工作机制是学校高效运行的基本保障。
提高教师在教学研究活动中的责任意识和学生在学习活动中的主体意识。教师作为教学研究活动的指导者和促进者，享有从事学术活动的自主权。但是教师享有学术自由的前提是履行相应的学术责任，因此教师有责任为学生提供高质量的教学研究服务。学校应该制定相关的监管机制规范教师的职责。同时，学生是学习过程的主体，人才培养要“以学生为中心”。重视学生在教育过程中的能动作用，发挥学生的主体意识。相关制度安排上应该为在校学生和毕业生提供参与教育决策的机会，并提供相应的反馈机制。
注重大学文化传承，充分发挥学校文化传统的精神引领作用。世界一流大学的重要标志之一就是其独特的文化传统。这种文化传统极具个性，往往是特定的历史条件、人文地理风貌、个性特异的历史人物及其行为等综合作用的产物，经过多年的积累和扬弃，逐渐形成。大学文化是大学价值观的凝练，体现为大学精神，这种文化传统可能体现在校园的碑亭草木中，体现在代代相传的各种“野史”中，也可能体现在大学使命和学校日常管理制度中。在大学文化传统基础上形成的价值观念、行为准则和组织目标，可以让学校的运行更加和谐，成员之间的交流更加密切，学校的凝聚力和创造力更加强大。
综上所述，现代大学制度为高等学校的人才培养提供了制度保障和良好的内外部环境支撑。良好的外部治理可以协调大学与政府、社会的关系，落实大学办学自主权。完善的内部治理结构可以规范大学内部的关系，形成上下互动的协商多元治理模式，促进大学管理的民主化、科学化、规范化。虽然良好的外部治理体系需要全社会的共同努力，但在改善大学内部治理方面，各个高校拥有更大的主动权。因此，推动大学治理结构的完善可以从改善大学内部治理体系入手。下面的讨论将主要从改善大学内部治理方面着手。
三、完善现代大学治理的管理工具
完善的现代大学制度涉及到大学各个不同利益群体之间的权责分配与利益平衡，往往通过各种法律、规章、政策等具体体现。虽然《纲要》提出了完善现代大学制度建设的要求，但由于缺乏具体的管理工具和推进措施，这一要求面临着成为一句口号的危险。因此，我们希望能够从涉及大学内部治理的相关方法、规则、惯例等入手，找到有助于把完善现代大学制度落在实处的管理工具。目前完善现代大学制度的主要任务包括：因地制宜，制定大学的战略规划；在梳理我国大学相关管理规程的基础上拟定各自的章程；理清大学主要活动的合理程序，协调相关主体的各种关系，形成比较完善的主要运行机制。
（一）战略规划——为大学未来的发展定位导航
大学战略规划，是在特定的经济社会背景下，根据大学的根本使命和实际发展情况，提出未来一定时期发展的愿景，并科学合理地提出相应的战略目标和战略路径，并通过具体的战略举措实现上述目标。大学的战略规划具有全局性的导航作用，是大学明确方向、凝聚共识、推动改革与发展的重要管理工具。
大学战略规划具有动态性、针对性、独特性、参与性等特点。首先，大学战略规划不是一成不变的，是动态的。我们所处的社会是不断发展变化的，新的发展机遇或挑战会经常出现，大学需要定期审视其外部环境变迁和需求变化、自身所处发展阶段、所具有的优劣势，通过分析这些信息来调整发展目标或着手改革，规划未来发展，制定适宜其发展的战略规划。
其次，大学战略规划必须具有鲜明的针对性。虽然大学的愿景具有一定的稳定性，但不同的大学，同一所大学在不同历史发展阶段所面临的环境、拥有的资源和约束、需解决问题的优先顺序都是不同的，因此其战略目标和战略措施也必然需要针对这些具体问题提出。例如康奈尔大学最近制定的战略规划就明确提出在2010年-2015年期间主要战略目标，是成为公认的世界十大研究型大学之一，成为集通识教育和基本知识与影响社会和世界问题的实用教育为一体的大学楷模。并在此基础上提出了未来五年的七大战略举措，其中包括根据学术研究的发展优先性和学术人员退休的情况进行教师更新和加强大学宣传并接纳公众参与，从而强化康奈尔大学的研究、学术和教育优势。
再次，大学在历史发展中所积淀的独特的文化理念和共识形成了其独特的核心价值观。战略规划是大学核心价值观的高度体现，也是一所大学区别于其他大学的独特个性的彰显。正是由于战略规划是基于大学自身的办学特色、历史传统和发展定位提出的目标，因此各大学的战略规划并非整齐划一，而具有鲜明的独特性。例如，宾夕法尼亚州立大学的本科教育战略规划(2008-2013)明确提出本科教育发展的愿景是促使其本科教育成为提升整个宾夕法尼亚州本科教学和学习卓越的动力，并获得全国和国际对于这一领导力的认可。这显然也是由该大学在宾夕法尼亚州公立高等教育的特定旗舰地位所决定的。
最后，大学战略规划也是一种群策群力、凝聚共识的管理工具，其制定过程与最后结果同等重要。正是在战略规划制定的过程中，学校管理层与不同专业领域、不同工作岗位的教职员工充分交流。在此基础上对学校未来发展的目标及实现方式达成共识。在多元群体参与下达成的共识将为学校实现战略规划奠定坚实的基础。
（二）大学章程——为大学的正常运行提供基本的制度保障
大学章程作为大学的“最高法”，为大学依法自主办学提供了内在的基本体制安排，明确规定了大学相关部门的权责，和为了完成大学基本目标所实行的管理体制、运行决策机制，以及相关利益群体在内部管理中的权责分配，从而为大学的正常运行和实现战略规划提供了制度保障。大学章程的内容主要包括大学的根本发展目标、主要使命的阐述，对学校内部治理机构和管理体制、学校与社会外部关系、教职员工、学生和校友的权责、章程的制定及修订机构的规定等。尤其是在大学内部治理当中，大学章程可以明确规范学校与下级学术机构的权责关系与监督问责机制，规范并引导学术权力与行政权力的和谐运行，大大减少各种管理行为中的人为因素，降低管理成本，提高运行效率。更重要的是，大学章程也是大学精神的规范制度化，通过具体的制度安排使得大学成员将学校独特的理念和宗旨内化为个体意识，从而保证大学办学理念和发展战略目标在有序的工作中得以实现。
大学是围绕学科和行政单位组成的“矩阵型”组织，行政权力与学术权力的博弈是大学无法回避的问题。学术权力主要是对学校的学术活动具有决策权，学术权力的实现方式是教授治学，主要通过学术委员会、教授会等方式，给予教授在教学、研究、招生考试等学术事务的决策和管理权。此外，学术委员会、教授会还可以为大学的政策制定和重大问题决策提供咨询。行政权力主要是对学校教学、科研等活动进行管理，行政是一种支持和协调活动，服务于学校的主要人员，包括教授、学生和其他研究人员等。行政人员的服务质量往往在一定程度上决定了一所大学治理的效率和卓越程度。大学章程作为大学的“最高法”，应该对学术权力和行政权力进行合理规范，为建立行政权力与学术权力和谐治理提供制度性保障和法律依据，贯彻学术自由、教授治学的大学理念，促进大学良序发展。
西方大学一般通过大学章程明确学术人员和行政人员的职、责、权，下文以耶鲁大学、密歇根大学和康奈尔大学章程中的部分内容为例说明大学章程的具体作用。耶鲁大学章程规定，校长是学校的行政主管者，全面负责学校各项事务、把握大学发展方向。校长有权解除或代行任何缺席或无法承担职责的行政或教学机构人员的权利，或临时任命行政或教学管理人员行使相应权力、履行职责。密歇根大学章程规定，大学评议会包含所有教授级职员，学校执行官员，各学院院长，系主任以及根据评议会大会所批准的标准和程序而指定的研究及图书馆工作人员和由学校董事会指定的主要人员。大学评议会有权就关于学校利益的任何事项进行考虑，并有权就相关事项向董事会提出建议。大学评议会在其权力范围内就有关事项所做出的决定对学校各院系具有约束力。制定学术政策的权力属于院系，但如果有关院系的决策行为影响到学校整体政策或对其他院系造成影响，相应事项应提交给大学评议会决定。康奈尔大学章程规定，依据大学章程和州法律，董事会对学校拥有最高控制权，包括每个系、学院和学术部门。
总的来说，国外一流大学的章程对于学校和院系、学术人员和行政人员的权责界定明晰，有利于实现相互协调沟通，既适度分离又相互融合；部门领导者和成员的选聘机制公开透明、程序规范，监管机制科学有效、约束力强，有利于实现决策权、执行权和监督权的互相制约和协调；发扬民主，尊重利益相关者，强调参与和集体决策，有利于决策的科学性和合理性。
（三）运行机制——大学主要合理运行机制的保障作用
大学作为创新型组织，其组织形式往往呈现出相对松散与耦合的特征，其组织成员、部门机构之间通过直接和间接的方式形成了以学科为基础的节点关系网络。大学在实施战略规划时，需要解决的重要问题在于如何通过建立合理的运行机制来保障这个关系网络能发挥最大效用，从而实现总体绩效的优化。大学治理的合理运行机制通过构建大学群体之间的相互联系和制约关系，决定大学发展中重大问题的优先顺序和资源分配机制，建立大学群体之间良好的工作合作关系，并在此基础上形成一致的认同，实现大学战略发展目标。
大学治理运行机制是否合理有效，主要表现在是否有利于吸引优秀人才，调动相关成员的工作积极性；是否有利于提高大学的管理效能和办学水平；是否有利于在校内形成良好的合作氛围等。因此，需要建立合理有效的激励机制、科学民主的决策机制、透明公开的沟通交流机制，来确保学校各个部门和相关成员的工作积极性和潜力得到最大的发挥，从而为大学总体发展目标服务。首先，大学要建立合理有效的激励机制。大学是一个由许多利益相关者群体组成的机构，一方面，大学使命的完成需要大学的所有相关者都能够积极参与大学的各项活动。由大学创造性活动的本质所决定，大学使命很难通过外在的压力或约束去完成。构建合理有效的激励机制就是要使大学中的所有利益相关者都能够发自内心地积极参与到大学的活动中去，从而能够真正地完成社会赋予大学的基本使命。其次，大学要建立科学民主的决策机制。由于大学相关主体的利益多元，需要在相关决策机制的设计中确保不同利益的表达。同时，由于大学教学研究活动的高度专业性，许多涉及大学治理的重要决策对参与者的专业知识和能力提出了很高的要求。因此，如何设计各种机制确保相关决策的科学性和民主参与，成为高校决策机制设计的重要原则。再次，大学要建立透明公开的沟通交流机制。由于大学专业知识多元和利益多元的特点，不同利益群体之间、不同知识背景群体之间的沟通交流显得尤为重要，在信息交互和反馈的过程中，相关利益群体可以表达自己的想法、倾听他人的意见，有利于达成共识并形成共同的愿景。
四、现代大学治理框架下我国大学人才培养存在的问题
大学的核心使命是人才培养，这一点在中国高校中取得了越来越广泛的共识。改革中国高校人才培养中的沉疴，关键在于体制机制创新。目前，各高校已在体制机制创新方面开展了不同的尝试，并取得了一定的经验和效果。但由于缺乏总体的制度设计，成果往往难以巩固，其影响有限。在若干领域内，甚至出现反复。为了能够全面落实