办好一所大学，需要有大师、大楼和大策。其中大师是根本，决定着一个大学的水平，而大楼和大策都得围着大师转：大楼是让大师有工作的好条件，大策是让大师有工作的好心情。大策，就是大学管理制度。大学内部管理制度，归根到底是两个问题：谁来决策？如何决策？前者是决策权力分配问题，后者是决策程序民主问题。我曾以“大学管理中的外部制约与内部权力问题”为题，撰文谈过一些想法。这里，根据学校近年来的工作实践和改革求索，深入进行分析和讨论。
一、对“去行政化”等说法的基本辨析
一段时间以来，对于大学内部管理制度的议论和评论很多，这无疑是非常必要、重要和有益的。但是，有一些基本概念，需要先理清楚，否则就很难进行有实质意义的讨论。
关于行政化与去行政化。这是近年来媒体上议论最多的大学管理问题。不过，对于行政化和去行政化的具体含义到底是什么，却并不明确。查《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，只有一句话与此有关：“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。至于什么是行政化管理模式，并无具体说明，因此也就无从知道除了行政级别之外，还要取消什么。按照圈内人的说法，行政化的表现至少分为两类：政府对学校管理的行政化，学校内部管理的行政化。二者之间有些联系，但具体表现和成因却很不相同，混在一起讨论，没有办法讨论清楚。
关于行政级别与行政化。行政化不清楚，但是行政级别却是一目了然。于是，很多人认为有级别就是行政化，取消级别就是去行政化。大学领导有行政级别，肯定不是国际惯例，取消应是共识。但是，教育规划纲要的表述是“逐步取消”，而不是立即取消，这意味着级别问题并非看起来那样简单。推想起来，级别问题可能有几个方面的意义：一是对大学地位的强调和对外交往的便利。这是在社会官本位文化下不得已的安排。二是大学领导待遇水平的确定。我国的大学领导不可能像国外大学或者国内民办大学那样，享受比教授高几倍的工资，于是就只好参照政府官员的待遇标准。三是干部管理的便利，包括学校内部管理和内外干部交流的方便。级别作为一个符号，可以取消，但是，以上这三件事，是无法取消的。实际上，取消行政级别，最终很可能只是换一个说法而已。
关于教授治校与教授治学。有人认为去行政化就要实行教授治校。这也是一个语义含糊、似是而非的说法。是让所有的教授都来治理学校？还是让由教授的代表来治理学校？我国现在的大学里，校长、院长肯定都是教授，很多重要管理部门的处长、主任也是教授，这算不算教授治校？教授是办大学的根本，这是毫无疑问的；学术问题教授说了算，同样也是毫无疑问的。但是，这并不意味着所有重要校务，都要由教授集体投票表决——这是做不到的，国外的大学也不是这样做的。依法治校，各司其责，是治校问题的最好表述。教授的职责，是治学，是教学和科研。学校管理部门依法行使管理服务职能，不是行政化。
关于服务态度与行政化。对于行政化问题，大学外部关注的焦点是行政级别，而大学内部更看重的是工作作风和服务态度。如果学校行政部门普遍有衙门作风，管理干部颐指气使，服务人员态度恶劣，那就可以说是严重的行政化。另一个比较突出的问题，是各种形式主义的泛滥，包括不必要的会议、文件、表格、程序以及各类检查考核等等。如果这样，老师们的心情会很糟糕，学生们的感觉会很不好。而对于去行政化最有发言权的是师生；去行政化，就是让老师感受到尊重，让学生感受到关爱。
关于管理制度与一流大学。没有一流的管理制度，就不会有一流的大学，对此应该没有争议。不过，还需要补充两点：第一，一流的管理制度，并不是唯一的，由于国情和校情的不同，国外一流大学的管理制度经验，只能借鉴，不能照搬；第二，管理制度很重要，但并不是一切，还有很多其他因素，尤其是整个社会的发达水平和学校的投入水平。世界大学排行榜上位居最前列的大学，无一不是在发达国家；而同一发达国家的大学，如美国的几千所大学，彼此之间的学术水平也是差异极大的。认清这一点，有助于克服我国高等教育改革中的急躁情绪和片面性。
基于以上认识，从我国的国情出发，也从学校近年来的实践经验出发，我认为我国大学内部管理制度中，以下三个方面是最重要的：学校党政决策制度、学术委员会制度、民主与公开监督制度。以下分别进行讨论。
二、大学行政权力：党政决策制度
我国大学的最高决策制度，是学校党政决策制度。如果这个方面有问题，不顺畅，别的事就都谈不上了。
我国高等教育法规定：国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。具体的表现形式，就是学校党委会和校长办公会。
按照法律规定，学校党委会研究所有学校最重要的事情，包括思政与德育工作，机构设置与干部任免，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项（后来进一步明确为“三重一大”：重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策和大额资金使用）。党委会由党委书记主持，对重大问题实行票决制，一人一票。校长通常是党委会成员，甚至兼任党委副书记。如果校长是非中共党员，则通常会列席党委会。
根据法律规定，校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，并通过主持校长办公会处理这些事项。校长办公会由校长和副校长组成，校长有最终决策权，这是校长负责制的主要体现。
党委领导下的校长负责制，本质上是要规范重大事项集体决策和校长个人负责的关系。在依法治校的框架下，这样的决策机制，有利于集中学校党政领导的集体智慧，避免由于校长或书记独断专行而造成重大失误。党委会和校长的关系，与企业董事会和总经理的关系相近，也与外国大学的董事会（理事会）和校长的关系相似。在集体领导体制下，校长的作用仍然是突出的。校长即便是党委会的一个普通成员，甚至是列席党委会的非中共党员，他的意见也是至关重要的，通常会得到所有成员的充分尊重和认真考虑。
以上作为制度原则，是比较清楚的。但是，如何把这个制度执行得顺畅，是需要处理好一些具体问题的。其中最重要的有三个方面：
一是党委书记与校长的关系。党委书记和校长的职责分工与权限划分，实际上很难泾渭分明，一清二楚。因此，两个人工作中的相互尊重，默契配合，就极为重要。我个人的体会是，如果两个人能够做到“性格相容、理念相通、相互坦诚、高度信任”，那就非常理想了。性格相容，是指能够从大局出发，彼此尊重，不是针尖对麦芒；理念相通，是指对人和对事的大判断基本一致，经常可以不谋而合，或者一点就通，这非常之重要，是避免重大分歧，内心愉快合作的基础。两个人不可能永远都意见一致，但是，如果能够相互坦诚，有什么都说出来，彼此充分信任，不互相猜疑，那么，就完全可以求同存异，相互理解、谅解和补台。多年来，中国农大党政主要负责人是做到了这一点的，因此学校的整个党政领导工作很顺畅。
二是党委会和校长办公会的关系。哪些事情属于“三重一大”，需要党委会讨论决定，哪些是其他事项，可以由校长办公会决定，对此上级有关文件有所规定，但在实践执行中有时并不很容易区别。如何解决这个问题，每个学校可能都有一些约定俗成的习惯做法。中国农大实行的是党政联席会议制度，即召开党委常委会暨校长办公会，来决定学校的所有比较重要的事项。这种安排的主要好处有二：不用区别哪些事情该上党委会研究，哪些该上校长办公会研究，避免了可能发生的种种矛盾；所有的党政领导，都知道学校层面决策的来龙去脉和前因后果，因而在执行过程中，可以更好地相互理解和配合。
三是民主集中制问题。其涉及到的是党政一把手与副手的关系问题。民主集中制的实行，好像很复杂，其实也很简单。这就是：在会议室中，在决议形成之前，可以有各种不同的声音，每个人都可以充分表达意见，可以彼此争论，包括与主要负责同志争论；而出了会议室，在决策按照程序形成之后，就只能有一种声音。个人的不同意见可以保留，也可以向上级部门反映，但不能在公开场合发表。其实，正因为有了前一个多种声音的环节，后边的一个声音就得到了保证，因为，这样有利于保证最后形成的一个声音是正确的声音。就我们的实践看，效果很好。
大学中行政权力的行使，主要是学校层面的党政决策制度。各个部处和学院，主要职能是执行学校党政的决策。因此，大学中如果有行政化问题，那一定是表现在两个方面：学校党政领导班子的权限扩大化了，管了具体的学术评价方面的事情；部处等职能部门的工作作风和服务态度有问题。避免第一个问题的办法，是完善强化教授治学制度；避免第二个问题的办法，是建立健全校园民主制度。
三、大学学术权力：学术委员会制度
上述党政决策制度处理好了，就有了一个可靠的基础，学校的稳定就有了保障。但是，仅仅有此是不够的，学校要发展，要上水平，关键的动力还是学术力量，要靠教授去积极发挥学术权力的作用。好的行政权力是提供一个好的制度环境和条件环境，让学术权力的发挥能够实现最大化和最优化。
在法律框架范围内，每个教授的学术权力，体现在两个方面：一是从事自己的教学、培养研究生和研究工作的权力，这是每个教授（教师）都有的权力，是自己干事的权力。二是作为教授代表参加各类委员会行使权力，这通常只是部分教授具有的权力，因为现代大学通常规模很大，不可能让每个教授都参与到所有的学术决策中。一般说来，层级越高，能够参与的教授的比例越小。学院或系一级的决策，有些决策有可能让所有教授参与，而学校一级的决策，是不可能让成百上千个教授都参与的。规模大了，人数多了，不仅仅是无法讨论问题，更重要的是学术领域很不相同，无法进行学术问题决策。
这里所说的学术委员会制度，是个统称，包括学校和学院的学术委员会以及各类专家委员会的决策和咨询制度，其共同特征是成员为学术水平高的教授；讨论和决定的问题是学术性的，或事关学术评价。学术委员会制度最关键的是有哪些决策权，而不是咨询权。这不是说咨询性职能不重要，而是因为在一个高度透明和民主的大学中，教授表达咨询性意见的渠道是多元的，有的渠道比委员会更直接，尤其是在信息网络化时代。
那么，学术委员会到底应该有哪些决策权？在我们的实践中，主要有以下三个方面：第一，学术人员的招聘权。招聘，是学校全部行政工作中的重中之重，招聘工作的好坏，决定了现在和未来学校发展的根本。一方面要广泛争取优秀人才加入，另一方面也要严把入门关。在我国目前只能进不能出的体制下，这点尤其重要。中国农大学术人员的招聘，实行严格的两级评审：首先是学院学术委员会评审，然后推荐到学校专家委员会进行面试答辩。只有通过了学校专家委员会2/3以上人员的同意，才能被聘用。近年来学校聘任的所有学术人员，都经过这样的评审程序，包括千人计划人员、归国留学人员和普通招聘人员。校级委员会的作用，不仅在于学术水平和综合素质的严格把关，更重要的是排除学院层面可能发生的人情因素影响。第二，职称评定权。副教授以下的评审，由学院学术委员决定；而教授（含破格申报教授）的评审，则由学校学术委员评审，需要进行面试答辩。学校的职称评审条件，是经过全校广泛讨论和征求意见制定的，并且总体上标准比较宽泛，给各个学院学术委员会留出更大的空间。即便是学校已经比较宽松的教授评审条件，也不是僵化的，是可以突破的，只要申报者能够证明自己在某一方面具有突出的学术水平，并且获得学校学术委员会2/3委员的认可。第三，各种项目申报和评选推荐权。这个方面的名目极为繁多，基本上都是来自上级各个部门的要求。主要可以归纳为：优秀人才与团队、成果以及项目等三大方面的评审。这些方面的评审，通常由学校相关职能部门组织，邀请相关专家组成评审委员会或小组。有关大学行政化的很多批评意见，有不少是集中在这个领域。原因很多：评审推荐工作本身很复杂，涉及到不同学科之间的竞争，不可能有公认的同一评审尺度，因而容易出现争议；有些“双肩挑”的处级干部乃至校级领导也是当事人，会被认为有利用行政权力影响之嫌，等等。学校内部可以做的，是使得评审工作尽可能公开化和透明化，严格照章办事，同时“双肩挑”干部严格回避涉及到个人利益的评审；而问题的根本解决，是取消所有这些评审活动，或者由上级部门直接按专业组织评审，教授自己自行申报。
除了上述的三个方面之外，还有一些学术权力是显而易见的，例如，本科生和研究生具体培养方案的制定，肯定是由本学科或本专业的教授们进行的，没有别人会来争。这方面没有太多异议。
有些事情，表面上是与学术有关，但在实际中却无法依靠学术权力决定，这主要是资源分配方面的问题。道理也简单：所有的教授都认为自己领域中的工作是最重要的，至少与其他人的同样重要。这也是应该的，也只有如此，才能有对专业／事业的强烈热爱。但是学校资源总是有限的，无法满足所有教授的期望。学校在科研用房（用地）、研究生招生指标、进人指标、晋升教授指标等等方面的分配问题，就属于这样的问题。新学科的生长和布局，更为明显：如果让现有的教授投票，决定学校是否应该拿出资源来，建立新的学科，多半会是无果的。其他方面的一些例子包括：转专业政策、学分与学制要求、研究生培养机制改革、干部任命、学校建设规划、985项目经费使用预算原则、收入分配制度改革等等，这些方面的决策需要广泛听取教授们的意见，但是最终的决策权在于学校管理层。这些事情，是无法让教授或者学术委员会投票决定的。
对于老师个人从事教学科研活动的权力，只要在法律的框架之内，就要尽可能给予尊重。例如，要尊重老师对研究生培养的权力，减少对具体过程的行政干预；要尊重老师招收研究生的权力，在统一划定的面试分数线以上，赋予导师招收学生的自主权；要尊重老师从事科研工作和发表成果的权力，而不是制定僵化硬性的年度考核指标，硬逼着老师每年必须拿到多少经费，发表多少文章，等等。以上这些方面，我们学校都进行了一些积极的探索实践，有的还有待于进一步深化改革。
最后一点，是关于校长和院长的学术权力的。通常情况下，校长和院长一定是本校本学科的一流专家，具备参加学校学术委员会的学术水平资格。那么，到底应该参加还是不参加？我认为，如果想让学术委员会成为真正的决策机构，那么校长和院长就应该参加――尤其是在事关招聘和职称晋升这些重大问题的决策上，校长和院长不应该回避自己应当担负的责任。校长（院长）对学校（学院）的学术发展大局，担负着重要职责；校长（院长）的理念、认识和态度，极为重要。校长和院长参加学术委员会，能够当场与学术带头人交流看法，表达自己的正确理念，听取委员们的不同意见，修正自己的不正确看法，并参与重要学术问题的实际决策。因此，越是想要学术委员会发挥重大作用，校长和院长就越应该参加到其中去。主张校长和院长退出学术委员会的意见中，最重要的一条是可以避免行政权力对学术权力的干预。这种说法，在逻辑上有点问题：如果因为校长是学术委员会主任或者委员，其他委员们就都不敢表达自己的正确意见，就唯校长之命是从，那么，这个校长的民主作风和委员们的学术胆识就都有严重问题。果真如此，那就不是校长参加还是不参加学术委员会的问题了。附带说一句，国外和港澳的大学中，通常也是由校长或者主管学术的副校长担任学术委员会（或称教务委员会）的主任的。需要再说一句：上述那些推荐评奖之类的委员会，校长当然不要参加为好。
四、决策与执行：民主及公开监督制度
无论是行政权力的行使，还是学术权力的行使，都需要民主。学术方面的事，无疑地要尊重教授们的意见；即便是其他方面的事，那些属于行政权力决策范畴的事，也同样需要认真听取教授们和其他员工的意见。因为通过民主决策的程序，能够更好地实现科学决策的目的。这种决策过程的民主，可以分为自上而下和自下而上两种类型。
自上而下的过程，是学校主动公布有关信息，启动民主过程，这包括校务公开和决策过程中的征求意见环节。中国农大每周召开一次党委常委会暨校长办公会，会后立刻在校园网上发布消息，公布讨论的主要事项。在一些事关全局发展和全校师生利益的重要问题决策方面，通常利用校园网络和座谈会等方式，广泛征求师生意见。例如近年来的职称评审规定、本科生教育改革方案、十二五发展规划、校园建设规划、收入分配制度改革办法、作息时间调整、超标准办公用房收费办法、学校形象识别系统设计等等，均进行了广泛的校内征求意见，包括利用校园网、座谈会、教代会等途径。这种自上而下的过程，大大加强了师生的知情权，充分地听取群众意见，最大程度地集思广益。同时，这也是一个宣传和思想准备的过程，有利于形成共识：很多决策会涉及到改变传统观念或利益调整，肯定会遇到不同程度的阻力，有了这样一个民主的决策过程，实际上也是有了一个缓冲期，慢慢释放可能存在的压力。经过了这样一个过程，就可以事先掌握群众的接受程度，也会掌握有哪些不同意见，便于做解释和说服工作；这样在重大政策正式出台时，执行过程就比较顺畅。学校上述重大改革政策，牵涉面都很广，有的直接与老师的切身利益密切相关，但是，都执行的相当顺利，上述民主决策过程发挥了重要作用。此外，如果原来的决策有重大失误，或者决策的时机条件尚不够成熟，反对的意见大而难以实行，则也可以推迟决策的出台，从而避免草率出台形成的骑虎难下局面。因此，民主不是一件麻烦事，而是一件可以避免或减少麻烦的事。
自下而上的过程，比较常见的渠道是教代会和工代会、党代会、学代会以及每年两次的学校工作会议。在这些代表大会和工作会议上，教师代表们通常都有一些提案和建议。这是我国高校普遍的做法。其不足之处是受时间限制，这些会议通常每年召开一次。为了弥补这个不足，我们探索建立了一个特殊的沟通渠道，让每个老师和学生每天都有发言和提案的机会，这就是校长信箱机制。
中国农大现在的校长信箱，是一个公开网络信箱，也是一个学校管理服务的沟通大平台。来信实行实名制，只要是与校务有关的，无论是投诉、咨询或建议，都原文照登，所有的人都可以看到。而学校各部门都有专门负责同志，按照职责分工范围，主动对号入座，对来信涉及到的问题，及时进行回复。所有的回信也都是公开的，所有的人都可以看到。回复信件的性质各不相同：对于咨询类来信，是解答释疑；对于建议类来信，是要研究能否接受，如果不能接受，要在回信中说明原因；对于投诉性来信，则是研究和解决问题。经过了三年多的运行和实践，学校越来越多的人关注校长信箱，越来越多的人利用校长信箱。这对于沟通交流信息，集中群众智慧，全面促进改善管理部门的服务态度和工作效率，发挥了非常重要的作用。以前，学校的老师和学生有了什么问题，经常要直接找书记、找校长，这使得书记和校长处于一种两难境地：不管吧，会使得师生极为不满；而如果要管，则有越厨代庖的效果，并且会恶性循环，促使更多的师生绕过职能部门，直接找学校主要领导。这既不利于依法治校，也妨碍了各个职能部门的工作积极性。有了校长信箱机制，对于绝大部分问题，职能部门能够直接快速回复解决；书记和校长只需要通过查看校长信箱了解情况，并集中精力对重要和重点的问题进行研究和指导。这样的一种校长信箱机制，有力促进了校园民主和监督，真正实现了：每天都是见面会，每天都是座谈会，人人都能参加，时时都能发言。这样一种校长信箱机制的建立，也培养和锻炼了学生参与民主管理的意识和能力：学会了利用有效的途径渠道来积极寻求解决问题，而不是光会在BBS消极发牢骚；通过实名反映问题，不仅增强了勇气，也增强了责任感；不断改进自己的表达方式，使得信件中的语句越来越清晰和理性；通过看校长信箱中的一些回复，也认识到现实中有很多问题，并不像表面看来的那样简单，等等。此外，学校还设立24小时后勤服务热线，用于解决一些突发性后勤服务方面的问题。
通过这样的校园民主制度，一方面可以进行良好的上下沟通，提高学校各种决策的科学水平，另一方面也使得学校的管理服务工作，始终置于全校师生的民主监督之下，使得老师和同学们遇到的问题，能够及时获得关注和解决；而对于解决不了的问题，也都能获得明确的解释。在这样的校园民主环境中，和谐校园建设和学校的科学发展，就有了坚实有力的保障。
【作者系中国农业大学校长】