周海涛、钟秉林：世界一流大学的校长治理组织架构透视

　　大学校长治理组织架构是指为了实现大学组织使命和校长治理目标，经过系统设计形成的大学内部各个部门、各个层次之间固定的排列方式，即大学内部的构成方式。科学的大学校长治理组织架构，是确保大学内部各项工作专门化、程序化、正规化基本前提。依据不同的标准，可以对世界一流大学的校长治理组织架构作多种类型划分。本文在对世界一流大学的校长治理组织架构进行分类的基础上，分析归纳了不同治理组织架构的基本特点，以期与同行分享经验。

　　笔者将世界一流大学的校长治理组织架构分为两大类型六种模式。第一种类型是政府领导下的校长治理组织架构，依据政府管理体制的不同，分为中央政府领导和州政府领导两种模式。这种治理组织架构类型下的大学受政府管控较多；第二种类型是董事会主导下的校长治理组织架构，依据组织结构特性的不同，分为科层型、直线型、二分型和扁平型四种模式。这四种模式的共同点是董事会掌握着学校最高

　　决策权，校长在董事会领导下及在副校长（教务长）等辅助下管理学校，并对董事会负责。

　　一、中央政府领导下的校长治理组织架构

　　具有集权制传统的国家，为体现国家意志，保证国家对高等教育的宏观管理，通常采用中央政府领导下的校长治理组织架构模式。日本的大学是这种治理组织架构模式的代表，其基本特点是：

　　（一）等级制传统

　　国家依据社会声誉、预算经费和学生数等因素将大学分为不同等级，最高等级的大学是其他学校的榜样。等级制传统使优秀大学更容易掌握优质教育资源，但也更多受到中央政府的管理和干预。

　　日本东京大学自建校以来就是日本最高等级的大学，拥有较多的学科，通常能获得最多的政府拨款。同时，中央政府对东京大学的控制较强，在大学法人化改革之前，日本文部省名义上不干涉东京大学的具体事务，但大学校长和其他关键部门的管理者都由文部省任命。法人化改革之后，东京大学在校级层面设置了总揽学校重要事务的董事会、与学校经营有关的经营协议会以及审议与教育研究有关的教育研究评议会，实现自律运营，但仍然受到文部省在政策、经费方面的控制。

　　（二）集权式管理

　　国家规划与控制淡化了大学各委员会的职能，使得校长的决策者身份突出；通常使用较为紧凑的行政组织架构设计，使得校长集各方管理权于一身，不仅是董事会的代表，更是董事会的最高管理者。

　　日本东京大学的组织架构与日本大多数公立高校类似，由校级部门、学部（相当于我国大学的学院、系）和讲座（相当于我国大学的教研室、学科组）共个主要层次构成，各学部相对独立。法人化改革后，学校增设了4个校级管理机构：董事会、经营协议会、教育研究评议会和校长选考委员会，分别就校长人选、发展规划、学校经营、教育研究等事项进行审议，大学校长是这些机构的最高负责人，掌管学校大小事务。

　　日本早稻田大学在1907年废除了“校长―学监制”，开始实行“总长―校长制”,管理层由学校法人和学术机构构成，两个机构的负责人都由校长担任，即校长担任理事会主席并领导学术机构，掌握着学校最高决策权和管理权。

　　二、州政府领导下的校长治理组织架构模式

　　该组织架构模式下的大学通常是为了服务本州而建立和发展起来的，政治化程度高，国家对大学的控制是通过州政府间接进行的。德国的大学是这种治理组织架构模式的典型，其基本特点是：

　　（一）法制化传统

　　在此类组织架构模式下，大学的传统是将国家视为学术事业唯一合法的赞助人，受国家法律制约，大学也遵循法令行事。

　　德国州政府在大学的外部治理方面，通过《高等教育法》为高校发展提供宏观办学框架；同时，通过口标协定和高校协议，特别是针对各个高校的单独约定，与高校一起确定其发展目标，具体实施则由高校来完成。在大学的内部治理方面，如德国慕尼黑大学各个层面的决策管理机构都按照明确的规章办事，相互之间形成有效的制衡和监督。

　　（二）民主式管理

　　州政府领导下的大学内部民主是又一特点。州政府在办学经费管理和人事决策权方面拥有最后决定权；同时，教授在财政上不依附于高校管理者（校长或院长），他们各级决策委员会都占有多数席位，处于中间管理层面的校长和院长只起代表和协调作用。

　　德国柏林大学的决策层由学术评议会、大学师生员工代表会、监察委员会和校长委员会构成。其中教授作为学术评议会和大学师生员工代表会的主要力量，对决策有重要影响。德国海德堡大学的董事会由11名成员组成，对校长任命、大学预算、学校规划等事务行使最高决策权；学术评议会是负责决策和咨询的委员会。学校规定，大学教授必须在委员会中占有多数席位。校长是委员会的主席，总务长和副校长辅助校长开展工作。

　　三、董事会主导下的科层型校长治理组织架构模式

　　董事会主导下的科层型校长治理组织架构模式在世界一流大学中较为普遍。该组织架构模式采用科层制对大学事务进行全面管理，其组织规模较大，权力分布呈倒金字塔型，且董事会成员中不包括校长。此类组织架构模式的基本特点是：

　　（一）清晰的权力层次

　　此类组织架构模式有着清晰而严格的自上而下的层次，采用“董事会―校长―副校长／校办―学术和行政主管部门―学院”式结构，权力自上而下递减。

　　法国巴黎十一大的校长是由行政委员会选举产生的，学校的最高管理权和决策权掌握在行政委员会手中，校长、校长办公室和副校长共同协作进行各类事务的管理。

　　美国加州大学董事会成员由州长遴选代表担任，其中 包括 教授及学生代表。校长由董事会遴选，并授权管理校务。董事会还任命各分校教务长、学院院长和主要实验室的主任。加州大学伯克利分校实行的是分校校长和副校长分级负责制分校校长由加州大学评议会任命，总揽一切行政和教学科研管理工作，下设校长助理2名，分别负责人事和法律事务。副校长经过多次严格考核、评选产生，由分校校长任命（副校长分工负责有关事务，实施横向管理。

　　（二）明确的部门职责

　　大学内部各部门职能区分度较高，在每一层级中，除核心部门外还存在一些辅助部门，为全面管理提供便捷服务。因此，许多规模较大的世界一流大学常采用董事会主导下的科层型校长治理组织架构模式。

　　澳大利亚国立大学最高权力机关为大学理事会，有权依法处理涉及大学利益的所有重大事宜。校长是大学最高行政官员，由理事会任命，负责全面管理工作、大学设常务副校长1名、副校长4名及1名行政总监，其中分管改革与发展的副校长直接领导商业发展处和募捐办公室，分管学生事务的副校长直接领导学生管理处和宿舍管理处，行政总监负责日常行政和规划。此外，还设有校长办公室和服务部，前者主要包括交流与外联处、法务处、风险管理和审计处、大学理事会秘书处与咨询委员会秘书处，后者包括学生注册与服务处、科研保障处、人力资源处、教师服务处、金融与商业服务处、信息服务处和统计服务处等。

　　香港大学沿袭了英国高等院校的管理体制，实行的是董事会领导下的校长负责制。目前，香港大学设有董事会（主管监督和立法）、校务委员会（主管行政事务）和教务委员会（主管学术、学生事务）。董事会由校内外有关人士组成，负责学校内部重大决策和校长聘任。校长须对董事会负责，按照所制订的条例和规程管理学校，否则董事会有权解聘校长。

　　四、董事会主导下的直线型校长治理组织架构模式

　　该治理组织架构模式采用自上而下的层级划分，但与科层型校长治理架构模式的不同：

　　大学组织架构的层级较少，学科特色明显或整体规模较小，管理权力较为集中，最高层级（董事会）对学校事务的管理更为直接，且校长是董事会的成员。这种治理组织架构模式的基本特点是：

　　（一）垂直的组织架构

　　该模式是一种垂直型组织架构，采用“董事会（校长、副校长）―教务长或总务长―学院”的组织结构，层次简洁，且每一层级中的辅助部门较少。

　　荷兰阿姆斯特丹大学的校长治理组织架构主要由大学理事会、大学监事会、七大学院和大学行政及服务保障部门组成大学理事会是最高行政机构，负责大学全面管理，校长在大学理事会内任职。各学院是大学教学科研的主要实施单位，下设系、研究所、本科学院、研究生院、学院行政及服务保障部门等机构。

　　（二）集中的管理权力

　　由于管理层次简化，大学层面的管理权和决策权较为集中董事会（包括校长在内）作为最高决策机构，掌握了大部分管理权力，教务长（或总务长）通常负责更为具体的管理任务，起协助作用

　　美国哥伦比亚大学的最高权力机构是学校董事会，由24名董事组成，其中包括校长校长是学校的首席执行官，拥有处理一切事务的权力，同时也受董事会的约束教务长、执行副校长、学校法律顾问、学校秘书和院长等协助校长进行大学行政事务管理工作，他们经校长提名，由董事会任命。

　　五、董事会主导下的二分型校长治理组织架构模式

　　该治理组织架构模式是指在董事会的领导下，学校设有行政、学术两个主管部门，由校长主管其中一个部门，而不直接领导和干预另一部门的事务此模式采取“董事会——学术校长／学术主管和行政校长／行政主管——学术和行政主管部门——学院”的组织结构。其基本特点是：

　　（一）有效的权力分割

　　该治理组织架构模式在董事会主导下，分设行政、学术两个主管部门，有效分割了学校管理中的行政权力和学术权力，使二者相对独立。美国哈佛大学的权力结构清晰明了，校友会制约监事会，监事会制约董事会，董事会制约校长和教务长，校长和教务长领导副校长及院系负责人。董事会作为最高决策机构统领全校，校长负责学校的一切行政事务，教务长则掌控学术事务。

　　法国巴黎高师的校长和副校长由国家高等教育部直接选举、任命，学校设行政委员会和学术委员会，校长和副校长在学术委员会内任职。同时，校长与各系主任另组建了科研董事会，目的是各系人员与校长交流与分享信息，加强校内科研项目的协调。科研董事会每月召开一次会议，通报有关科研政策的信息。特别是各系科研预算的分配，其决议须提交学术委员会审议，并经学校行政委员会批准。

　　（二）明确的职能边界

　　在此组织架构模式中，校长担任学术部门主管时，其学术事务管理职能加强；校长担任行政部门主管时，其行政管理职能加强。美国芝加哥大学董事会作为大学的法定代表和最高决策机构，采用集体决策方式管理学校事务，在董事会下设立理事会。校长作为芝加哥大学的行政首脑，主要负责指引学校的发展方向；理事会负责管理学校的一切学术事务。教务长的职责主要是协调校内学术领导（理事会）与行政领导之间的关系，听取各方意见以便协助校长处理各项事务；在校长与教务长之下，芝加哥大学设有13名副校长。

　　香港科技大学的校董会、顾问委员会及教务委员会，分别承担大学最高决策、咨询和学术管理方面的工作，校长担任教务委员会主席。

　　六、董事会主导下的扁平型校长治理组织架构模式

　　该组织架构模式是指在董事会主导和校长管理下，各学院都具备相对独立的治理结构此类模式采取“董事会―校长、辅助管理部门―学院”的组织结构，学院具有较强的自主性是其最大特点。

　　（一）精炼的组织结构

　　实施扁平型校长治理组织架构模式的大学管理层次少，管理跨度大，被管理者拥有较大的自由度。在信息沟通方面，平行信息多，垂直信息少，且沟通耗时少、流程短，属于较为精炼的组织结构。

　　英国华威大学由社会知名人士（如王室成员）担任名誉校长（Chancellor)，监督和保证大学良好的秩序，向理事会和评议会负责。学校的管理事务由校长（vice Chancellor）和副校长承担。理事会是学校的最高决策机构，对大学发展目标和重大举措拥有最高决策权，对大学利益负责。从组织结构上看，各个院系呈现典型的扁平结构。

　　英国帝国理工大学根据皇家宪章规定，设有校董会、大学监审委员会和校务委员会3个机构，权责分明地管理学校事务。理事会任命校长并支持其工作。校长是学校学术工作和行政工作的管理者，对董事会负责。值得一提的是，帝国理工大学按学科群，划分为工程、医学、自然科学和商科四个学部，学部和学院负责人的主要责任是该学科群的战略管理以及在广泛征求教职工意见的基础上任命下属院系和中心的主任。

　　（二）高度的学院自主

　　此类组织架构模式中，校长权力明显弱化，学院自主性较强。当学院由教授会进行管理时，学校便会明显呈现出“教授治校”的格局。剑桥大学的办学体制在英国是独一无二的，因为它既有直属学院（School），又有具有独立法人资格的学院（college）。大学与学院之间职责分明。大学的主要职责是设置课程，提供授课，安排考试，授予学位；学院的主要职责是招收本科生，给学生提供住宿，照顾学生，提供小组学习督导。评议会是大学最高立法与权力机关，由各学院教职人员组成，有大约4600名成员。剑桥大学的名誉校长是象征性的，很少介人大学事务，一般只负责颁发荣誉学位和出席学校的各种庆典等，真正负责大学日常事务的是校长，以下还有各学院的院长。董事会是美国耶鲁大学的最高权力机构，下设10个专门委员会，其中重大事务由董事会的执行委员会处理，由校长和6—11名董事会成员组成。耶鲁大学在内部管理中注重教授治校。图经耶鲁大学董事会的认可，每个学院都有各自的院长、教授会和“永久性工作人员委员会”或其他治理机构。每个学院的教授都会有权制定学院的教育政策，通过采取建立若干个委员会并按照相应的程序开展工作。

　　七、几点启示

　　校长治理组织架构是大学存在和运行的载体，是大学改革、建设和发展的组织保障。从上述世界一流大学校长治理组织架构的六种模式分析中，可以得出如下几点启示，值得我国高等学校在建设现代大学制度的进程中加以科学借鉴。

　　（一）适应国情校情的校长治理组织架构是世界一流大学崛起的组织保障

　　尊重办学规律，依法管理大学，有效配置权力，明晰管理职责，是世界一流大学管理架构和组织设计的共同特征。在政府领导的大学校长组织架构模式中，充分尊重和保障大学办学自主权，避免对大学进行直接的行政干预，是国外高等教育管理和大学治理的基本共识和通行做法。在董事会领导的大学治理组织架构模式中，大学较少受到外部控制或干预，能够坚守自己的传统和理念，自律性组织特征明显。我国高等学校，尤其是政府重点建设的高水平大学，应该遵循办学规律，结合学校自身特点和现实需要，积极探索构建各具特色的内部治理组织架构，为不断提高办学质量提供制度和组织保障。

　　（二）积极推进我国高等教育管理体制改革，依法落实高校办学自主权

　　借鉴世界一流大学组织架构的设置和做法，系统推进我国高等教育管理体制改革，落实和进一步扩大高校办学自主权。一方面，要加快建立和完善中国特色现代大学制度，转变政府的教育管理职能，减少对大学的直接行政干预，更多地通过政策法规导向、经费投人和信息服务、检查监督等方式，将大学自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务的权利真

　　正落到实处。另一方面，要引导大学主动适应经济社会发展需要，改变政府包办或学校内部自我决策的传统方式，探索形成利益相关方共同讨论和决定大学发展战略和重大举措的新模式。

　　（三）加强政策研究和理论研究，为我国高校现代大学制度建设提供支撑

　　目前，我国高等学校正在认真贯彻落实《国家教育改革与发展中长期发展规划纲要（2010-2020年）》的战略部署，积极推进现代大学制度建设，不断优化大学内部治理结构，努力提高办学质量和效益。同时，在改革实践过程中也不可避免地遇到了不少矛盾和问题。建议政府有关部门加强相关政策研究，通过立项研究或启动改革试点等方式，开展调查研究，梳理存在问题，从政策上进行反思和调整，为高校的改革探索提供强有力的政策扶持。

　　【作者周海涛系北京师范大学教育学部高等教育研究所教授，钟秉林系北京师范大学校长】