一、我国高等教育对外开放政策的基本内涵
我国30年来长期坚持的高等教育对外开放政策的基本内涵，可以从政策的实质、核心和历史演变三个角度来进行分析。
（一）高等教育对外开放政策的实质
高等教育“开放”是“对外开放”的一般称谓，我国高等教育对外开放作为国家政策有其特定的历史内涵。首先。这里的“外”不是高等学校围墙之外的“外”，而是国外之“外”。在这个意义上的高等教育开放和国际化几乎等义。其实，高等教育开放的丰富内涵远不止于此，在现代社会里，高等教育对外开放更重要的一点是对高等学校围墙之外的社会的开放。所以国际化意义上的高等教育对外开放是我国特定历史条件下的产物。
然而，时至今日，高等教育国际化仍是一个缺乏严密学术定义的词汇，不同的研究者往往在不同的语义环境中使用。这里，对该词汇语义多样性不予赘述，借鉴经济国际化的定义，简而言之，高等教育国际化是高等教育有关人、财、物越过政治国界的限制，相对比较自由流动的状态。国际化是当代高等教育进一步发展的前提条件和进入更高层次的标志之一。
高等教育的对外开放和国际化之间具有对立统一性。二者的对立主要表现在，我国高等教育对外开放如上所述具有特殊历史内涵，高等教育国际化则为一般通用语。因此，对外开放具有较强的政策倾向和价值内涵，属于高等教育发展的主观状态和使动状态；而国际化是现代高等教育制度发展的内外环境因素提出的当然要求，属于高等教育的客观状态和自然状态。二者的统一主要表现在，一个国家的对外开放政策只有符合高等教育国际化的实际需求才能发挥最大效用，一个国家的高等教育国际化程度是其对外开放政策的必然结果。
（二）我国高等教育对外开放政策的核心
高等教育国际化涉及人、财、物等多方面的跨国界的自由流动。但其核心却是高等教育人员的流动。在当前的高等教育国际化中，虽然国际化的目标多种多样，但是最重要的结果或者说理想目标仍然是科学技术和文化知识的自由而合理的流动，以满足不同社会的需求。而高等教育人员是绝大部分科学技术和文化知识的物质载体，也是科学技术和文化知识生产和传递活动顺利进行从而发生巨大社会效用的主体。
和高等教育制度关系密切的相关人员很多。比如政府部门的高等教育行政管理人员、高等学校内的教学事务管理人员等，本文主要指的是高等教育中从事科学文化知识教学的教师（也是研究者）和学习的学生。因为只有他们才是科技文化知识创造和传递的核心人员。我们常常说的两个“走出去”和“请进来”，其实就是通过“走”和“请”等主动地对外开放的政策措施，促使教师和学生等科学技术有关人员频繁地“出去”和“进来”，从而促进高等教育国际化的发展，提高其水平。
（三）我国高等教育对外开放政策的历史发展
从对外开放的核心即人员流动的变化来看，我国30多年来对外开放政策的发展，大致可以分为三个阶段。
海外学习是第一个阶段，约从20世纪70年代末至80年代末，这是走出去的阶段。我国政府通过大量派遣海外留学生和访问学者等手段，力图在短时间内掌握西方发达的科学技术知识，并迅速转化为先进生产力，以实现经济和社会的高速发展。
国际理解是第二个阶段，约从20世纪80年代末至90年代末，这是走出去和请进来政策并举的时期。仅仅走出去也和上一阶段有所不同，其一是对走出去的政策效率的强调，比如加强对留学人员和留学基金的监管。其二是在继续强调自然科学技术学习的同时，开始重视对国外人文社会科学的学习，这是我国试图深层次理解国际社会的重要政策表现。和上一阶段很大不同的是请进来政策力度的加大，一方面是欢迎以前留学人员的归国服务，另一方面是扩大来华学习外国留学人员的规模和外国专家的规模。
国际竞争是第三个阶段，约从20世纪90年代末至今，这是走出去和请进来相融合的时期。这一时期对外开放政策的目标逐渐多样化，在通过扩大留学生规模增加国际交流这一传统目标的基础上，增加了提高高等教育国际竞争力的宏伟目标。而且这些都和经济方面的国际竞争密切联系。走出去方面，政策更切合实际，财政支持力度加大，派遣留学人员规模大幅度扩大。请进来方面，不仅进一步扩大请进来的规模，也开始重视请进来的质量。而且，更为重要的是，走出去和请进来的政策逐渐发展成为相互融合的有机整体。这一阶段还有一个值得重视的趋势是通过国际合作办学和国际学术会议等非传统形式而进行的国际学术交流增多。为此，这一阶段就需要构建以对等、合作、贡献和发展为主要特征的全方位和多层次的高等教育国际化新格局。
二、扩大开放是我国高等教育发展的客观要求
经过30多年对外开放政策的实施，现在我国高等教育的国际化程度已经达到较高的水平。但是，目前我国高等教育所处的各种外部环境条件，要求不仅要坚持一贯的对外开放政策，而且要采取进一步扩大对外开放的政策，以提高我国高等教育国际化的水平，更好地服务于本国社会经济发展的客观需要，适应国际环境的变化，在国际竞争中立于不败之地。
（一）扩大开放是高等教育自身发展的客观要求
最近，我国政府制定了“到2020年，建成一批国际知名、有特色的高水平高等学校，若干所大学达到或接近世界一流大学水平，高等教育国际竞争力显著增强”的高等教育发展目标，这也是高等教育发展的国际化目标。然而，要实现这个目标就必须进一步扩大对外开放。
首先，世界一流大学不是自封的，它需要来自国际社会至少是高等教育界的公认。这里的国际公认主要包含两方面的含义：一方面，世界一流大学有很多不言自明、既模糊而又清晰的国际公认的标准，这些标准是通过对现实社会一流大学的习惯认定而呈现的。比如国际上都公认美国的哈佛和耶鲁、英国的牛津和剑桥、日本的东京和京都大学等是世界一流大学，要想成为世界一流大学，第一步就必须达到这些大学已经达到的学术标准高度。其前提则是通晓国际一流大学的学术标准，而通晓国际一流大学的学术标准只有通过高等教育的进一步对外开放，全方位和近距离接触这些大学才有可能实现。另一方面，国际公认需要来自外部国际社会对我国高等教育深入而准确的理解。即使我们在某一领域已经走到了国际学术前沿，如果缺乏相应国际理解，也就无法实现其应该产生的国际影响力。
其次，提高我国高等教育的国际竞争力既具有现实意义也具有象征意义，因为高等教育国际竞争力既是国家实力的一部分，也是其外在标志之一。但是，高等教育国际竞争力既不是虚拟世界的人工智能物也不是高度计划的等身物，而是在我国高校与其他国家的高校之间不断扩大交流合作以及激烈竞争的长期实践中孕育而生的不可控的自然产物。这就要求我国高等教育今后必须扩大开放。在扩大开放的实践过程中摸索寻找最佳途径以实现既定目标。
（二）扩大开放是我国社会发展对高等教育提出的客观要求
改革开放几十年来，我国经济取得了巨大发展，国民生产总值已经跃居世界前列。但是，要认识到由于经济的生产方式还没有根本改变，仍然主要依靠低廉的劳动力和低效的甚至有害环境即损害自我和未来发展潜力的生产技术保持国际竞争力。人均国民生产总值和其他发达国家相比还很低，所以提高单位对经济生产力的投入以保障经济持续和稳定发展是我国今后经济建设的重要任务。经济生产力的根本改观需要国家科学技术水平的整体提升，这主要依靠各级各类高校的科技实力和在科研上的努力。高校科技实力的提升一靠创新，二靠学习，别无它途。科技的全部自我创新固然很重要，但是，在世界经济和科技逐渐一体化的现在，先进生产力和科学技术的提高没有必要也不可能全部自己从头开始摸索，学习和模仿既是重要途径之一，也是进一步创新的基础。高等教育扩大开放可以提供更多的学习和模仿机会。同时，我国高校科研有了长足进步，在某些领域已经接近世界水平，高等教育扩大开放也可以提供更多的互通有无的机会。所以今后扩大开放仍然是我国未来经济发展对高等教育提出的重要任务之一。
（三）扩大开放是国际环境对我国高等教育发展提出的客观要求
国际化不仅是世界经济发展也是世界高等教育发展的共同趋势之一。一个国家无论是经济还是高等教育欲跻身世界强国之列，首先必须顺应世界发展的基本趋势和潮流，这方面政策日前取得较为显著效果的有英、美和澳大利亚等国。同时，为了加快高等教育国际化的步伐，近些年来很多地区政治经济联盟，如欧盟，也在采取大量有力的措施。很多国际组织也在采取各种推进高等教育国际化的实际措施。我们当然也没有任何理由让自己孤立于国际发展潮流之外。
我国政府也感受到了高等教育国际化发展的时代脉搏，深刻认识到今后高等教育采取扩大开放战略的重要性。在不久前公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中，曾辟专章论述今后我国教育扩大开放的基本目标，其中很多部分涉及高等教育的扩大开放。
三、今后扩大开放的政策设想
那么，如何制定相关政策以实现政府对高等教育扩大开放的既定战略目标呢？本文拟从扩大开放的战略核心、基本原则和主要措施三个角度提出一些政策建议。
（一）人才确保仍然是今后对外开放政策的战略核心
保证获得足够数量的高质量人才仍然是我国今后高等教育扩大开放多样化战略目标的核心所在。具体说来就是强化两种人才招致手段，两种人才来源并重和加强两方面人才储量。
1、两方面人才并举，不可偏废
两方面人才是指国际理解交流人才和科技人才，前者是人文社会科学方面的人才，他们是具有国际视野、通晓国际规则、能够参与国际事务与国际竞争的国际化人才。我国过去对这方面的人才重视不够，因而相应政策不够完善，今后尤其需要加强。技术人才一直是我国对外开放人才政策的重点，今后仍需要坚持。
但是，人才尤其是科技人才的具体规格也要随时代发展而变化。尤其是我国在经过30年发展之后，各方面的人才储备已经有了一定基础，这时候理应提高人才规格，加强人才引进的针对性。我国目前需要确保的人才主要有三种：高新技术人才、急缺领域人才和科研团队领军专家。特别是现代科学技术的重大发展需要研究团队的集体力量，所以必须从科研团队建设出发，确保能够带领团队进行创新研究的首席专家，这正是目前缺少的高级人才。
2、两种人才招致手段兼用，发挥各自的作用
两种人才招致手段是指人才的培养和吸引，两种手段各自具有不同的作用。人才培养是人才生产上的自力更生，这是一个国家提高人才储量的根本基础。我国过去较多关注人才的自我培养，但是较少关注人才吸引尤其是外籍人才吸引。为此，政府一方面坚持强调人才培养的自力更生，同时也强化了人才吸引的政策力度。最近提出要吸引更多世界一流的专家学者来华从事教学、科研和管理工作，有计划地引进海外高端人才和学术团队；引进境外优秀教材，提高高等学校聘任外籍教师的比例，吸引海外优秀留学人员回国服务。
而且，随着时代变化和社会经济发展以及国际社会的影响，我国在人才招致的政策方式上也越来越多样化。在人才培养上，在请进来和走出去之外，目前把二者合二为一的国际合作培养方式方兴未艾。在人才吸引上，国际会议的举办和参加，学术研究上的国内外合作也都成为值得重视的形式之一。对此趋势需要认真研究总结，并加以政策引导和鼓励。
3、两种人才来源并重，充分开源扩流
两种人才来源是指本国籍人才和外籍人才。我国过去主要注重本国籍人才的送出去培养和回国工作的吸引，并为此建立了相对比较完善的人才制度。但是，对于外籍人才的培养和吸引力度不够，尤其是在国际理解和交流人才上。比如，除去一些外交上对等交换的政府留学生外，我国很少拨出财政专款投资于培养外国来华留学生。虽然大部分高校大规模招收外国留学生，但是其主要目的之一在于通过教育服务获得相应的服务收入。
随着经济的发展，我国一些地方政府，如上海市政府，已经开始独立设立外国留学生奖学金，中央政府现在也已经注意到这一点在对外开放中的重要性，所以在规划纲要中提出了今后要加大资助外国留学生奖学金的政策目标。对此今后需要细化相应的财政和法律措施。
（二）今后扩大开放的基本原则
高等教育的扩大开放是一个综合性政策工程，包含很多不同性质的侧面，不同侧面中蕴含着不同的矛盾及需要解决的问题。只有认真考虑这些矛盾和寻找处理问题的正确对策，扩大开放政策才会顺利实施。今后高等教育扩大开放的基本原则是：围绕战略核心，制定发展规划，处理好三对基本矛盾关系，调动三方面利益相关者的积极性。
1、从三阶段发展长远目标出发制定现阶段发展规划
扩大对外开放必须从长远目标出发。我国高等教育扩大开放将是一个长期过程，必须戒除急功近利的思想。今后我国高等教育扩大开放大致要经历三个性质不同的发展阶段：第一阶段，通过扩大开放政策建设国际化程度和水平较高的新型高等教育制度体系；第二阶段，通过高等教育国际化发展高等教育，建设高等教育强国；第三阶段，以强大的高等教育制度为引擎，促进我国社会经济制度的升级换代，最终实现建设社会主义强国的根本目的。三个阶段环环紧扣且相互渗透，后一阶段的目标虽然在前一阶段中不居于重要位置但也会有所体现，而前一阶段目标的实现是后一阶段目标实现的基础。必须客观地承认我国高等教育国际化虽然已经有了长足发展，但是目前还基本处在第一阶段之中。
因此，当前的有关政策制定原则上应该是着眼于未来的第二和第三阶段，而重点则应该是详细制定第一阶段的发展规划，建设国际化程度较高的高等教育制度体系。
2、处理好三对基本的矛盾关系
扩大开放需要正确处理全面战略和重点战略的对立统一。这个对立统一包含三个层次的意义：第一，扩大开放政策全体的战略目标多种多样必须兼顾，但是一定要重点扶持作为对外开放战略核心的人才政策。第二，人才政策虽然是扩大开放的战略重点，但是由于人才所专长的领域不同，仍然必须重点照顾某些领域的人才。对于我国社会和经济发展需要的急迫性来说，目前的重点领域仍然是自然科学和现代生产技术方面的人才。简而言之，科技人才是扩大对外开放的战略核心之核心。第三，即使科学技术人才，其规格也是多种多样的。如上所述，我国目前最需要的科技人才主要有三类：掌握经济生产现代化所急需的高精尖技术人才，领导团队科研创新的首席科学家，某些研究领域急需的独特人才。这些人才是我国扩大对外开放的战略核心之核心。
其次是注重人才数量与质量的对立统一。时代变化会产生新型需要，这会导致对外开放政策的性质变化。在今后高等教育的扩大开放中，扩大不仅仅是数量扩大，而且更是质量转换。比如，在聘请外国专家方面，因多种客观原因，过去不仅规模不大而且一直存在着聘任不严的问题。所以，今后就应该从实际需要出发，一方面扩大聘请外国专家的规模，另一方面要通过各种有效措施提高所聘外国专家的质量水平。
其三是走出去和请进来的对立统一。在宏观政策上，虽然不同时期可能侧重有所不同，但是二者必须同时兼顾，不可偏废只取其一。具体到人才培养方面，不仅要培养本国人才也要培养外国人才，不仅要采取把优秀学生送出去的传统方式，也要采取把优质教育资源请进来的创新方式。具体到人才吸引方面，要做到走出去和请进来的和谐统一。必须把中华传统思想中“唯才是举”的精神发扬光大贯彻到底，建设更具有包容性的国际人才流动机制。
3、调动三方面的积极性
在今后高等教育扩大开放中，中央、地方和高校必须齐心协力才有可能实现既定政策目标。尤其是在其中扮演最重要角色的中央政府，必须采取措施充分调动各方面的积极性，建立以中央政府为主、地方政府和高校共同努力的高等教育扩大开放的新体制。
高等教育开放不仅有益于国家也有益于地方，因此，扩大对外开放不仅是中央政府的责任和义务也是各级地方政府的责任与义务。但是对于地方政府尤其是中西部地方政府来说，以人才培养和吸引为核心的高等教育对外开放未必能够获得相应的利益。所以，我们必须把调动地方积极性和国家中西部发展规划结合起来，确保高等教育扩大对外开放带给地方相应的各方面利益尤其是充足的人才储备。
高校更是高等教育对外开放的具体受益者。但是在政府对高校行政管理过多和过死，高校和国外同行相比仍然缺乏足够自主权的情况下，高校缺乏参与国家扩大高等教育对外开放战略的较大积极性。其实，高校不仅是扩大对外开放的直接受益者，也是扩大对外开放战略的直接执行者。所以，今后政府一定要采取各种措施，简政放权，进一步调动各高校扩大对外开放的积极性，把高等教育扩大对外开放战略落实到高等教育制度的最基层。
（三）今后扩大开放的主要措施
高等教育扩大开放的战略核心和基本原则必须落实到具体的政策措施上，才会对今后的高等教育扩大开放具有实际的指导意义。主要的政策措施可以从以下三个角度考虑。
1、财政支持措施
相应的财政支持措施包括三个方面：财政支持政策要到位，财政管理要放权，财政使用制度要改革。
配套财政支持措施到位是扩大对外开放政策能够真正发挥效力的物质基础。鉴于多种原因，我国过去很长一段时期内一方面是对外开放政策往往缺乏相应财政配套措施，另一方面却是相应的财政配套实际上不能到位，这两方面的情况都不利于扩大开放政策的顺利实施。扩大开放政策一旦缺乏相应的配套财政措施的支撑，其效果可想而知。不可否认，随着经济发展和国力增长，我国高等教育财政投资规模和比例越来越大。但是这些财政投资的管理权仍然大部分掌握在各级政府手中，高等学校缺乏根据实际情况相对灵活支配和使用的基本权力。如在研究课题的资金使用上，不管是理工科还是人文社会学科，研究课题来自政府的资金支持都已非常可观，但这些资金很难用于日益重要的国际学术交流，如参加国际会议等方面。而缺少了和国际同行的必要学术交流如何才能创新呢？由于我国政府已经充分认识到高等教育对外开放的战略意义，所以这方面的财政拨款确实在逐年增加。即使如此，相关财政投入仍然不能满足日益增长的扩大开放对资金的需求。而高校通过创收和提高效率的努力实际上存在一定的财政结余，这部分资金根据国际经验可以由高校根据自身发展需要最大限度地灵活使用，今后可以适当考虑把其中一部分用于扩大对外开放业务。
2、行政及法律监控措施
行政及法律监控措施包括两个主要方面：强调行政及法律松绑和强化行政及法律监控。两方面看似矛盾实乃一个问题的两个不同侧面。
强调行政和法律松绑是指改革过多的行政和法律条文等不必要的繁文褥节规定对扩大开放事业的限制。比如，很多高校在引进海外归国人才时，都要求他们必须妥善处理和原单位关系，尤其是原来的档案和户口关系。档案和户口虽非绝对陋习，也自有其存在的价值，但却都是中国特色的传统制度，对创新性人才而言极有可能形成无形的束缚。
强化行政和法律监控是指对扩大开放过程的规范化管理。扩大开放不仅仅意味着把对外的大门敞得更开一些，让“出去”和“进来”的人流规模扩大和进出更容易，同时还意味着建立完善的有利于扩大开放的行政及法律规范以保护各方利益。形象地说就是在开放的大门上建设开放之纱窗，这样，我们既能够呼吸到户外的新鲜空气又不至于让携带细菌和病毒的苍蝇进来。比如，在高等教育扩大开放对外交流中如何维护我国的利益尤其是有关经济、军事和科技的机密等，对这些方面我们过去还缺乏关注。所以扩大开放就必须尽快建立相应的行政及法律监控措施。
3、尽快完善高等教育对外开放质量保障体系
高等教育对外开放质量保障体系主要包括“走出去”质量保障体系、“请进来”质量保障体系和联合培养质量保障体系三个方面。
在“走出去”方面，政府首先要建立信息公开机制。公开的信息主要包括留学国家的高校、生活及我国到该国留学生人数等方面的情况，还有我国政府的留学生政策，尤其是留学资助政策。要在此基础上建立留学预警机制，给留学生提供可靠的留学指南。政府要强化留学前的语言和文化生活习惯培训制度，对类似民间培训机构加强管理。政府还要完善与严格公派留学生的选拔机制，尽快建立公费留学生回国录用考察机制和私费回国留学生选拔机制。以刺激和引导留学朝良性方向发展。在“请进来”方面，要尽快完善外国专家信息库，建立相应而合理的外国专家聘任筛选机制，强化对外国留学生的汉语言教育和我国文化教育制度的理解教育，在扩大留学生教育规模的同时提高进入正规课程学习留学生的准入标准。
在合作办学和联合培养方面，首先要结合我国高等教育实际，参照国外相关教育制度的经验，制定双方都认可和共同遵守的合作办学和联合培养的教育课程标准。其次，重视合作方的教学质量和声誉，严格挑选高等教育的国际合作伙伴。
【作者系华东师范大学高等教育研究所高级研究员】