高等教育国际化是经济全球化所带来的必然趋势，中外合作办学是高等教育国际化的重要途径。与普通高等教育相比，由于具有中外双方共同参与的治理结构，在收益上可以获得合理回报，高等教育中的中外合作办学呈现出明显的特殊性。中外合作这种特殊的办学形式会产生在普通高等教育中很少出现的一些风险，这些风险如果不能得到有效地控制和化解，就会直接影响中外合作办学的声誉与可持续发展，严重的风险爆发将可能造成某个中外合作办学机构或项目的生存危机。因此，有必要在教育行政主管部门外部监管的基础上，加强办学者的自我监管，形成办学者、政府和社会多主体结合的风险监管机制，并且对各种风险进行深入和全面的识别与分析，使中外合作办学能够有效避免或控制各项风险，实现中外合作办学稳步健康发展的目标。
一、中外合作办学监管机制的完善历程
改革开放以来，中外合作办学经历了初创探索、调整提高和稳步发展三个阶段。伴随着中外合作办学的发展，国家关于中外合作办学的政策法规不断丰富，以“扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展”为工作方针的监管机制已经初步建立并日益得到完善。
早在1978年，我国就着手探索各种形式的中外合作办学，原国家教委有关部门于1993年6月30日下发了《关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知》，这是我国第一个关于中外合作办学监管的政策文件。90年代中后期，我国经济发展、教育国际化程度逐步提高，中外合作办学受重视程度也随之提高，其发展规模日趋壮大。1995年1月26日，《中外合作办学暂行规定》正式颁布实施，搭建起我国中外合作办学政策的基本框架，为将入世承诺转化为国内立法，国务院于2003年3月1日颁布了《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《条例》），并于同年9月1日起正式实施。2004年6月，教育部发布《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》。2006年以来，教育部相继出台了系列文件，加强了中外合作办学的规范管理。
在中外合作办学监管机制完善的历程中，呈现出从教育主管部门监管向加强行业自律转变、从办学资格审批与证书认证向全程监管与评估转变的趋势。在中外合作办学初期，教育主管部门一直在监管体系中处于主导地位，并对该项事业的健康发展起到了重要的指导作用。但是，如果仅仅依靠教育主管部门的外部监管，对于引进国外高等教育资源之后如何有效地开发利用和本土化，如何提高教育质量，如何避免监管部门“重审批，轻管理”的现象等一系列问题，则得不到完全解决。2010年3月，教育部正式启动了中外合作办学的试点评估。此次评估以办学单位的自我评估为主，将有力地促进形成办学者自律、社会监督、政府监管相结合的中外合作办学监管机制。
二、中外合作办学发展中存在的风险
中外合作办学的风险主要表现在三方面：中外双方在教育理念、教育目标、教育方式以及质量保证体系、文化背景等方面存在着或多或少的差异，这就必然在中外合作办学的战略定位、教育质量、管理沟通等方面形成风险；民间资本投资所要求的“营利性”与教育主管部门、学生及其家长要求的“公益性”之间产生目标冲突，由此形成大量矛盾并进而累积出办学风险；学费较高，使得学生及其家长作为主要利益相关者对教育质量、证书颁发和认证高度关注，一旦出现问题，所造成的社会负面影响更加突出。这些风险如果不能得到有效地控制和化解，就会直接阻碍中外合作办学目标的实现，影响中外合作办学的声誉，屡屡发生的对部分院校的投诉、上访表明，一些中外合作办学机构和项目存在着较大的办学风险。
笔者通过对辽宁省12家高校的中外合作办学机构和项目以及华东地区两家规模较大的中外合作办学机构进行问卷调查，运用AHP层次分析法及Yaahp软件完成数据处理，识别出5个大类风险，依次是：政策法律风险、教学风险、财务风险、招生与就业风险和社会风险，以及20个小类风险。从小类风险的评估结果来看，按权重由大到小排在前十位的主要风险分别是：政策法律风险、教师短缺风险、合同违约风险、战略决策失误风险、竞争风险、中外课程衔接不当风险、学历学位认证风险、双语教学难以保证教学效果的风险、生源紧张风险、文化冲突风险。从大类风险成因来看，依次是：体制摩擦、培养模式不适应、目标冲突、各相关方利益不能得到保证。从具体成因来看，按权重由大到小排序，列居前十位的成因如下：对政策法规及其调整认识不足；缺乏应对措施；外方对中国教育监管体系不了解、不适应；高质量国际教师聘用困难且教师流动性较大；中方对外国教育监管体系认识不足；外方院校难以派出足额满足教学要求的教师；具备英文教学能力的中国教师数量不足；合同的后续执行缺乏约束机制；中外双方决策层在战略发展方向上存在分歧；外方与多家中方院校同时合作，合同难以约束；实际执行时合同内容与政策法规冲突。
三、构建以自我监管为主导的风险监管机制
从以上的风险种类及成因分析中可以看出，大部分风险及其成因源于办学院校内部管理层面。依据《条例》第八条，现有的以教育行政主管部门为主导的监管机制主要侧重于宏观监管，在微观监管上缺乏监管力度、精准度和全面性。《评估通知》中倡导的“办学者自律、社会监督、政府监管相结合”正体现了我国新型的中外合作办学风险监管机制的多元化、立体式总体框架。新的风险监管机制将以办学者的自我监管为主导，构成微观监管基础，再结合社会与政府的宏观监管；也着重强调了“自主式”的非强制监管部分的构建，突破了先前主要集中于“命令式”的强制监管体系构建的局面。三个监管主体相互依存、相互影响，从不同角度发挥各自不同的监管和服务作用，共同构建出一个中外合作办学监管的立体框架，在依法办学、引进优质教育资源、提高教育质量等方面促进中外合作办学机构和项目的办学稳定性及可持续发展能力，防范各类风险。
中外合作办学的自我监管是指发挥办学者的主观能动性，在行业组织的引导下构建内部监管系统，实行自我规范、自行调节的管理行为。构建以自我监管为主导的风险监管机制需实施以下举措：
强化自我监管意识，建立办学者内部监管体系。办学者自律是维持中外合作办学规范发展的重要机制。中外合作办学机构和项目应强化自我监管意识，根据自身特点建立有效的内部监管机制，主动提高办学的规范性和教育质量，积极配合教育主管部门的外部监管。第一，利用此次中外合作办学试点评估的契机，所有办学院校都应根据各项评估指标，在院校内部建立完善的风险信息搜集——解读——传递——反馈机制，及时发现隐含风险的信息，准确解读，并上传给高层管理者。第二，建立教育质量保证与监控体系。组建由中外方管理者和教师、学生、用人单位等利益相关者共同参与的教育质量监督委员会、考试委员会等组织，将对教学产生重要影响的教学管理活动有机地连结起来，通过利益相关者的共同参与，形成一个能够保障和提高教学质量的稳定、有效的内部体系。第三，建立内部风险自我评估机制。中外合作办学机构应充分调动师生参与的积极性，通过教师、学生的自我评估、相互评估等互动方式达到评估的目的，及时发现教育质量存在的问题，以便采取有效的措施，控制各项风险。第四，通过优化内部治理结构加强监管机制。优化董事会成员结构，保证董事会成员的多样性、互补性，吸收利益相关者作为非执行董事或监事，形成利益相关者共同治理机制；在董事会下设立战略委员会、审计委员会等多个委员会，提高董事会的专业性；规范董事会运行程序，克服决策过程的专断性和任意性，不断提高董事会决策的科学性和民主性。
组建行业组织，实施行业自我监管。成立类似“中外合作办学协会”或“中外合作办学教育指导委员会”的行业自律组织也是中外合作办学自我监管的有效途径。行业组织的监管不仅有利于发挥行业自律作用、规范办学行为，而且也能够在政府、办学者和教育消费者之间形成必要的沟通协调机制。中外合作办学的行业组织的设立不仅是在国家层面，辽宁、江苏等一些中外合作办学发展较快的省份也需要设立。中外合作办学行业组织在风险监管方面应该具有一定的自主权限，开展以下几方面的工作：首先，配合教育主管部门加强“两个平台”和“两个机制”的建设，贯彻《条例》和《实施办法》，对以省级教育行政部门为主的中外合作办学分级管理体制做出必要的补充。其次，建立行业教育质量标准和奖惩机制，配合教育行政部门进行中外合作办学的评估、认证工作。再者，联合教育评估机构、会计事务所、媒体舆论等进行社会监管，使社会监管成为自我监管的必要补充；并且建立健全信息披露制度，及时采集、汇总全国中外合作办学信息，定期发布《中外合作办学白皮书》和相关分析报告，使社会监管在信息充分的情况下发挥更强的作用。最后，组织会员院校交流提高办学质量、改善办学条件以及中外各方执行合同等方面的经验，树立示范性办学机构和项目，表彰先进，激励办学者共同发展。
采取有针对性的风险化解措施，建立风险预警系统。中外合作办学院校需针对各项风险特征和风险成因，采取化解措施。另一方面，中外合作办学院校需通过定性、定量、技术手段对办学风险进行系统化连续监测分析，设计出风险预警流程；提早发现和判别风险来源、风险范围、风险程度和风险走势，并发出相应的风险警示信号，还可以设计出专业软件，自动处理信息并识别风险；根据风险预警系统提供的风险预警信号，对潜在风险提前采取防范措施，使之消灭在萌芽状态。
【作者系东北财经大学萨里国际学院院长】